Armas nucleares del Reino Unido: más allá de los números
Heather Williams || War on the Rocks
A veces, los números solo cuentan una parte de la historia, incluso cuando se habla de armas nucleares. Por ejemplo, el Reino Unido anunció recientemente que aumentaría el límite de su arsenal nuclear de 225 a 260 ojivas. La medida, descrita en la muy esperada revisión de la política de seguridad y defensa de su gobierno, Gran Bretaña global en una era competitiva: la revisión integrada de seguridad, defensa, desarrollo y política exterior, tomó por sorpresa a los expertos en política nuclear y revirtió décadas de reducciones británicas. El gobierno explicó que la decisión de aumentar su arsenal nuclear por primera vez en décadas se debió al empeoramiento del panorama estratégico y las amenazas tecnológicas, en particular los avances rusos en defensa antimisiles y armas hipersónicas. El hecho de que el Reino Unido haya decidido tomar esta decisión ahora debería ser una llamada de atención para quienes se preocupan por la seguridad de Occidente y el orden nuclear mundial.
La decisión de aumentar el número de ojivas en su arsenal no fue el único cambio importante en la política nuclear que el Reino Unido incluyó en la Revisión Integrada. El documento explicaba que el Reino Unido ya no proporcionaría detalles sobre su arsenal nuclear o las condiciones bajo las cuales consideraría el uso de armas nucleares. En otras palabras, el Reino Unido ahora se ha comprometido plenamente con una doctrina de ambigüedad estratégica. Este enfoque es similar en algunos aspectos a lo que han hecho Estados Unidos, la OTAN, Rusia y China. Pero el aumento de las reservas de ojivas y la dependencia de la ambigüedad estratégica tienen un costo para la diplomacia nuclear, y será difícil para el Reino Unido equilibrar estos cambios con su compromiso de ser una potencia nuclear responsable.
El anuncio de un aumento en el arsenal de ojivas, en particular, no podría haber llegado en un peor momento para la diplomacia nuclear. En agosto de 2021, el Reino Unido y otros 190 estados se reunirán para una reunión de las partes del Tratado de No Proliferación Nuclear, que incluye un compromiso con el "cese de la carrera de armamentos nucleares" y el "desarme general y completo". Será un desafío para el Reino Unido demostrar avances hacia el desarme nuclear cinco meses después de haber anunciado un aumento en su límite de existencias. La dependencia de la ambigüedad estratégica también socava potencialmente los esfuerzos del país por promover la transparencia nuclear entre los signatarios del tratado. Evidentemente, hay otras consideraciones para la doctrina nuclear del Reino Unido además del Tratado de No Proliferación Nuclear, pero estos cambios podrían dañar su credibilidad en cuestiones de desarme. Por lo tanto, el Reino Unido debería tomar medidas adicionales para demostrar su compromiso con la transparencia, incluida la provisión de más información sobre sus planes de modernización nuclear y el liderazgo en los esfuerzos de reducción de riesgos en el contexto del Tratado de No Proliferación Nuclear.
Razones para un arsenal más grande: seguridad y tecnología
En sus revisiones estratégicas publicadas en 2010 y 2015, el Reino Unido estableció un límite de 225 ojivas y se comprometió a reducir su límite de existencias a 180 ojivas para mediados de la década de 2020. La nueva Revisión Integrada aumenta el techo de las existencias nucleares del país a 260 ojivas, un aumento potencial de aproximadamente el 15 por ciento de las existencias actuales y el 45 por ciento del objetivo anterior.La decisión del Reino Unido revierte décadas de progreso hacia el desarme nuclear. Desde el apogeo de la Guerra Fría en la década de 1980, el Reino Unido ha ido reduciendo gradualmente su arsenal desde un pico de aproximadamente 500 ojivas. Al mismo tiempo, Estados Unidos y Rusia han ido reduciendo sus arsenales mediante una serie de acuerdos bilaterales de control de armas. La decisión del Reino Unido de construir más armas nucleares lo coloca en compañía de China, India, Pakistán y Corea del Norte, que anteriormente habían sido los únicos países que aumentaron sus arsenales nucleares. Esta decisión del Reino Unido, por lo tanto, es un cambio preocupante y sugiere que el orden nuclear global y la estabilidad nuclear podrían estar en problemas.
El gobierno justificó el aumento de ojivas sobre la base de "el entorno de seguridad en evolución, incluida la gama en desarrollo de amenazas tecnológicas y doctrinales". Esto tiene muchas similitudes con la Estrategia de Defensa Nacional de EE. UU. de 2018, que destacó la complejidad y la competencia en geopolítica. El vínculo entre la política nuclear y el contexto general de seguridad se hace eco de las declaraciones realizadas por otros poseedores de armas nucleares y la OTAN. Por ejemplo, la Declaración de Londres de la OTAN de 2019 declaró: "Estamos plenamente comprometidos con la preservación y el fortalecimiento del control efectivo de armas, el desarme y la no proliferación, teniendo en cuenta el entorno de seguridad imperante". (La Revisión Integrada utiliza un lenguaje idéntico). El papel del Reino Unido en la OTAN ocupa un lugar especial en la revisión:
“Seguiremos siendo el principal aliado europeo dentro de la OTAN”, lo que sugiere que, si bien el Reino Unido podría haber abandonado la Unión Europea, sigue estando profundamente comprometido con la seguridad europea. El Reino Unido también está más preocupado por China que en el pasado, y la revisión apunta a "la creciente asertividad internacional de China y la creciente importancia del Indo-Pacífico". El mensaje de Integrated Review coincide con las preocupaciones del Reino Unido sobre la intervención de China en Hong Kong en violación del acuerdo de traspaso, junto con la prohibición de 2020 de comprar la tecnología 5G de Huawei porque representa una "amenaza para la seguridad nacional".
La revisión cita las “tecnologías disruptivas” como una amenaza para la estabilidad estratégica y como justificación para aumentar el techo de ojivas. En particular, apunta a un "espectro completo de amenazas que emanan de Rusia". De lo contrario, es vago sobre qué capacidades son particularmente preocupantes. Tras su liberación, el secretario de Estado de Defensa, Ben Wallace, explicó que para que el Reino Unido mantuviera un elemento de disuasión creíble, tenía que responder a los avances en las capacidades rusas, particularmente en la defensa antimisiles. Una semana después, el gobierno publicó Defense in a Competitive Age, un "documento de comando de defensa", que señalaba las armas hipersónicas y el "radar de alerta temprana y los sistemas integrados de defensa aérea" como operaciones militares del Reino Unido potencialmente desafiantes.
De hecho, existen muchos motivos de preocupación tanto en el entorno de la seguridad como en lo que respecta a los avances tecnológicos. En particular, los avances en la defensa antimisiles rusa pueden ser preocupantes para países con arsenales nucleares más pequeños, como el Reino Unido. Se espera que el S-500, que Rusia anunció que se introducirá más adelante en 2021, sea capaz de interceptar misiles balísticos, de crucero y, potencialmente, hipersónicos. (Para ser claros, se desconocen las capacidades completas del S-500, y algunos expertos han sugerido que las capacidades de denegación de áreas anti-acceso de Rusia están "lamentablemente sobrevaloradas"). Otras preocupaciones incluyen el colapso del Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio, y Rusia avances en sistemas de doble alcance y capacidad dual como el 9M729, que, según los Estados Unidos, violaba el Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio. Muchas de estas preocupaciones resuenan con una investigación de 2019 de la Cámara de los Lores, que concluyó que los riesgos nucleares estaban aumentando debido a la competencia interestatal, los desarrollos tecnológicos y las doctrinas nucleares y la política declaratoria. Estos argumentos, por supuesto, no convencerán a todos los expertos, pero la explicación de la Revisión Integrada es, no obstante, plausible.
Duplicar la ambigüedad estratégica
El Reino Unido está redoblando su doctrina nuclear de ambigüedad estratégica. El gobierno nunca ha proporcionado el tamaño exacto de su arsenal nuclear, y la revisión reciente establece que "ampliaremos esta política de larga data de ambigüedad deliberada y ya no daremos cifras públicas para nuestro arsenal operativo, ojivas desplegadas o números de misiles desplegados". Previamente, el país aclaró el número máximo de ojivas por submarino. La revisión también cambió levemente la política declaratoria del país para abarcar una gama más amplia de amenazas, indicando que el Reino Unido no utilizará armas nucleares contra estados no nucleares que sean parte y cumplan plenamente con el Tratado de No Proliferación Nuclear, pero se reserva el derecho a revisar esto a la luz de futuras amenazas de armas químicas o biológicas, o tecnologías emergentes. Al igual que el aumento de ojivas, este ligero cambio en la política declaratoria para incluir "tecnologías emergentes" se justificó sobre la base de un entorno de seguridad cada vez peor y los avances tecnológicos de Rusia y, en menor medida, China.El objetivo de la ambigüedad estratégica para el Reino Unido es inspirar cautela en un adversario en una crisis y disuadir el uso nuclear. Podría decirse que China y Rusia han estado practicando la ambigüedad estratégica durante años al mismo tiempo que modernizan sus arsenales nucleares. Estados Unidos y el Reino Unido se están poniendo al día, con el objetivo de convencer a los responsables de la toma de decisiones en Moscú y Beijing de que los riesgos de un error de cálculo son demasiado altos para perseguir el aventurerismo o la agresión regional.
La decisión británica renovó un debate internacional en curso sobre si la ambigüedad estratégica se está estabilizando o desestabilizando, que fue particularmente evidente en el momento de la Revisión de la Postura Nuclear de EE. UU. 2018. Los partidarios de la ambigüedad estratégica, incluidos muchos aliados de EE. UU. (por ejemplo, Australia), argumentan que la ambigüedad estratégica disuade a Rusia o China de utilizar "la fuerza militar convencional para imponer su voluntad, sin tener que preocuparse por una respuesta nuclear de EE. UU. ellos mismos permanecieron por debajo del umbral nuclear ". Complicar el cálculo estratégico de los adversarios a través de la ambigüedad doctrinal, según se piensa, fortalece la disuasión.
Por el contrario, los que se oponen a la ambigüedad estratégica temen que aumente los riesgos de percepciones erróneas y malentendidos, especialmente durante una crisis, y "aumentará el riesgo de una escalada nuclear y socavará la seguridad global". Y para otros, como el diputado Tobias Elwood, presidente del Comité Selecto de Defensa de la Cámara de los Comunes, es una respuesta insuficiente a las crecientes amenazas, como las de China. Por ahora, la ambigüedad estratégica es una respuesta comprensible a la incertidumbre geopolítica, por la cual el Reino Unido quiere la máxima flexibilidad para responder a una gama tan amplia de amenazas como sea necesario.
El precio de la ambigüedad
Lamentablemente, el aumento de las reservas nucleares y la doctrina de la ambigüedad estratégica socavarán la diplomacia nuclear del Reino Unido. La medida expondrá al país a acusaciones de hipocresía. Las futuras delegaciones británicas en las negociaciones internacionales de no proliferación y desarme deben esperar que se les pregunte por qué otros países deberían avanzar en estos temas cuando el Reino Unido está construyendo su propio arsenal nuclear. Si bien esto puede parecer relativamente intrascendente en comparación con disuadir a las fuerzas nucleares rusas, será más difícil para el Reino Unido promover sus intereses en otras áreas que le interesan, especialmente dentro del Tratado de No Proliferación Nuclear.El Reino Unido ha demostrado históricamente más moderación y transparencia en comparación con los otros estados con armas nucleares oficialmente reconocidos bajo el Tratado de No Proliferación Nuclear (es decir, China, Francia, Rusia y Estados Unidos). Bajo un gobierno laborista, la secretaria de Relaciones Exteriores Margaret Beckett indicó en 2007 que el Reino Unido podría ser un "laboratorio de desarme" y, de hecho, el país ha liderado la investigación sobre la verificación del desarme, inspirando esfuerzos aún mayores, como la Asociación Internacional para la Verificación del Desarme Nuclear. Tres años más tarde, esta vez durante un gobierno conservador, el secretario de Relaciones Exteriores William Hague se comprometió con una "política más abierta" sobre las armas nucleares de Gran Bretaña y anunció que el arsenal no excedería las 225 ojivas. Más recientemente, en 2019, el Reino Unido celebró un taller para discutir su informe de implementación nuclear del Tratado de No Proliferación Nuclear, que incluyó una aclaración de su doctrina y terminología nucleares. Fue el único estado con armas nucleares que tomó tal medida, y como uno de los tres participantes no gubernamentales en el taller, puedo confirmar que fue un diálogo verdaderamente franco y abierto. La delegación británica mostró mucha más transparencia que sus contrapartes.
Con la decisión del Reino Unido de aumentar su arsenal nuclear y volverse más ambiguo en materia nuclear, gran parte de ese progreso y credibilidad pueden verse cuestionados. Además, esto podría reforzar las narrativas de los partidarios del Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares, que están descontentos con la desaceleración del desarme y presionando al Reino Unido y otros miembros de la OTAN para que se adhieran al tratado. Además, exacerbará las preocupaciones de que los poseedores de armas nucleares se estén moviendo en la dirección equivocada. Este ha sido un debate particularmente difícil y polarizador durante las reuniones recientes de las partes en el Tratado de No Proliferación Nuclear. Algunos analistas ya han argumentado que el aumento de existencias es incompatible con el compromiso del Reino Unido con el desarme nuclear en virtud del tratado, y también podría aumentar la desconfianza dentro del "proceso P5", reuniones de los cinco estados con armas nucleares reconocidos para discutir oportunidades de progreso desarme nuclear. Hasta cierto punto, la revisión del Reino Unido dificultará que la administración del presidente Joe Biden cuente una historia positiva sobre el control de armamentos y el desarme después de la extensión de cinco años de New START. Por lo tanto, parece poco probable que el Reino Unido acepte estos costos diplomáticos potencialmente significativos, particularmente en términos de su relación con la nueva Administración Biden, si las justificaciones estratégicas y de seguridad fueran "todo una artimaña".
Política nuclear del Reino Unido después del examen integrado
Hay dos medidas relativamente modestas que el Reino Unido puede aplicar en un intento por reconstruir parte de su credibilidad de cara a la Conferencia de Revisión del Tratado de No Proliferación Nuclear: aclarar sus planes de modernización nuclear y aplicar medidas de reducción de riesgos en el contexto del P5. proceso. Estos son pasos realistas que el país podría tomar a un costo relativamente bajo que preservarían sus intereses de seguridad y darían a los diplomáticos británicos cierta influencia en futuras conversaciones sobre desarme y no proliferación.Primero, el gobierno podría proporcionar más información sobre sus planes de modernización nuclear. En 2016, la Cámara de los Comunes votó para mantener la disuasión nuclear del Reino Unido, y los submarinos actuales de la clase Vanguard serán reemplazados por la clase Dreadnought, que estará disponible en la década de 2030. El gobierno también planea reemplazar su actual ojiva Trident, la Holbrooke, que es similar a la ojiva estadounidense W76, con una ojiva de reemplazo que podría no estar disponible hasta la década de 2040. Si el Reino Unido lo hace mientras tanto, aumente su arsenal, es probable que estas ojivas provengan de un arsenal que no esté "operativamente disponible", como los asignados previamente para desmantelamiento o reensamblaje y, por lo tanto, no se contabilizarán para el arsenal total actual.
Pero quedan importantes interrogantes sobre el futuro del arsenal del Reino Unido, con implicaciones para la independencia y credibilidad del elemento disuasorio. El gobierno afirma que la disuasión nuclear del Reino Unido es "operativamente independiente", pero históricamente el Reino Unido ha dependido de la cooperación con los Estados Unidos para capacidades como los misiles Trident y la tecnología de ojivas, como el W76. Además, se está desarrollando un nuevo Compartimento Común de Misiles junto con los Estados Unidos. La investigación excepcional de Tom Plant y Matthew Harries en el Royal United Services Institute ha planteado preguntas sobre esta relación entre los programas nucleares del Reino Unido y los EE. UU. Y ha destacado los desafíos actuales con la infraestructura nuclear británica.
El estado de la ojiva de reemplazo es particularmente confuso, con un funcionario diciendo que será un "proyecto conjunto, en términos de diseño" con los Estados Unidos, junto con informes de Wallace presionando al Congreso para financiar el W93. El día antes de que se publicara la Revisión Integrada, el gobierno finalmente proporcionó más información sobre la independencia del proyecto de ojivas de reemplazo:
Estamos trabajando con nuestros homólogos de EE. UU. Para garantizar que la ojiva de reemplazo del Reino Unido siga siendo compatible con el misil Trident. La ojiva de reemplazo del Reino Unido se diseñará, desarrollará y fabricará en el Reino Unido. Estará alojado en el aeroshell Mk7, al igual que la ojiva estadounidense W93, pero los requisitos, el diseño y la fabricación de las ojivas son soberanos para cada nación. Esto es compatible con nuestras obligaciones en virtud del Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares.
Este es un primer paso importante para aclarar la relación entre el W93 y la ojiva de reemplazo. La publicación de la Revisión Integrada presenta una oportunidad para que el Parlamento haga preguntas adicionales sobre la ojiva de reemplazo y para que el gobierno las responda e intente rectificar los mensajes confusos hasta la fecha. Para empezar: ¿Cuáles son los requisitos para la ojiva de repuesto? ¿Y cuánto costará? Para ser claros, el gobierno no debe revelar información confidencial sobre el diseño de ojivas, ni debe revelar el número de existencias. En cambio, debería ofrecer garantías al Parlamento de que la disuasión del Reino Unido es realmente independiente y creíble.
En segundo lugar, el Reino Unido deberá centrarse en las oportunidades para reducir los riesgos de percepción errónea dentro de una doctrina de ambigüedad estratégica. Por ejemplo, los cinco estados poseedores de armas nucleares han tardado en reafirmar que "una guerra nuclear no se puede ganar y nunca se debe librar". Si no pueden aceptar conjuntamente este lenguaje, el Reino Unido podría hacer una declaración unilateral con un efecto similar o con Estados Unidos y Francia, otro socio en cuestiones de armas nucleares. Otra opción sería ofrecer propuestas concretas de canales de comunicación de crisis, o para mitigar los riesgos que presentan las nuevas tecnologías y doctrinas de ambigüedad para la estabilidad nuclear, ya sea dentro del proceso P5 o en el grupo de trabajo Creando un Ambiente para el Desarme Nuclear. Esto podría incluir un acuerdo cibernético de "no primer uso" entre los estados con armas nucleares reconocidos, la ampliación de la "línea directa cibernética" o una propuesta para limitar las amenazas espaciales. En última instancia, el Reino Unido debería buscar herramientas concretas y prácticas para garantizar que la ambigüedad estratégica no dé lugar a una percepción errónea de la estrategia. Idealmente, todos los poseedores de armas nucleares buscarían tales herramientas, ya que Rusia y China también practican la ambigüedad estratégica, pero no parecen estar bajo el mismo escrutinio o crítica por hacerlo.
Una llamada de atención nuclear
Como respuesta al empeoramiento del entorno de seguridad mundial y a los avances tecnológicos, como los realizados por Rusia y China, tiene sentido que el Reino Unido, con un arsenal nuclear relativamente pequeño para empezar, aumente el tamaño de su arsenal nuclear y confíe más en la ambigüedad estratégica. No obstante, llega en un momento desafortunado para el orden nuclear internacional y la diplomacia nuclear británica. El gobierno tendrá que trabajar en Whitehall para tratar de reconstruir la credibilidad del Reino Unido como líder en transparencia y desarme de cara a la Conferencia de Revisión del Tratado de No Proliferación Nuclear de 2021. Esto no será una tarea fácil.Es probable que nada pueda salvar a la conferencia de la polarización que la ha definido en los últimos años. El nuevo límite máximo de existencias del Reino Unido no será lo que lleve al fracaso en la próxima reunión. Pero ciertamente no ayuda. Lo que realmente importa aquí es que el Reino Unido, líder en desarme nuclear entre los poseedores de armas nucleares, percibe que el entorno de seguridad ha empeorado tanto que decidió aumentar su poder núclear amasar en medio de una creciente presión para desarmar. Percibe que el panorama tecnológico es cada vez más peligroso y, en respuesta, pondría en peligro su liderazgo en materia de transparencia nuclear. De hecho, estas son tendencias preocupantes que deberían ser una llamada de atención a la naturaleza cambiante de las amenazas estratégicas. Un cambio en las reservas debería decir más sobre el panorama de la seguridad que sobre las ojivas nucleares del Reino Unido, pero sigue siendo una historia difícil de vender.
