Perderse en un papel: medio siglo de política exterior británica
Oliver Yule-Smith ||
War on the Rocks 
Philip Stephens ,
Gran Bretaña sola: el camino de Suez al Brexit (Faber, 2021)
En 1962, el exsecretario de Estado de los Estados Unidos, Dean Acheson, asestó un duro golpe a la política exterior británica. Con una frase irónica creó una tarea de Sísifo. Era la última parte del
aforismo muy utilizado de Achesonque "Gran Bretaña había perdido un imperio y no pudo encontrar un nuevo papel" que dolió. Dado que continuaría criticando los intentos de Gran Bretaña de proporcionar aperturas para el diálogo con la Unión Soviética, mientras elogiaba la solicitud de Gran Bretaña al Mercado Común, es probable que Acheson no tuviera la intención de tocar un nervio tanto como lo hizo. Pero tanto entonces como después, la declaración fue una fuente de angustia existencial tanto para los ministros del gabinete como para Whitehall. El no poder encontrar un papel implicaba que Gran Bretaña todavía tenía un papel que cumplir. La búsqueda de este papel se incorporó a la burocracia británica y se filtró en la conciencia pública (las dos respuestas más populares a una
encuesta reciente sobre lo que significa Gran Bretaña Global fue que Gran Bretaña era un "campeón del libre comercio y la globalización" y "una potencia diplomática"). .
Un Puente Atlántico. Una potencia mundial. Un poder que "golpea por encima de su peso". Genial Britannia. Un centro mundial. Gran Bretaña sola: el camino de Suez al Brexit de Philip Stephens vale la pena leerlo solo por su capacidad para ensamblar y descifrar estos clichés británicos por excelencia. Estos
roles ofrecen una narrativa de mosaico que intenta, no siempre con
éxito o incluso de manera integral, combinar una amalgama incómoda de
circunstancias geopolíticas, poder relativo, intereses, sentimiento
público y conocimiento político.. El
papel que los ministros y funcionarios querían que Gran Bretaña
desempeñara a menudo dictaba los objetivos que perseguía Gran Bretaña. La creencia de que Gran Bretaña todavía tenía un papel distinto que desempeñar en el mundo era un consuelo reconfortante. La búsqueda de un papel y el declive de Gran Bretaña estaban íntimamente entrelazados. Como
resultado, la política exterior de Gran Bretaña a menudo mostró una
alarmante falta de enfoque en lo que era bueno para Gran Bretaña.
A primera vista, el informe publicado recientemente por el gobierno del Reino Unido, Gran Bretaña Global en una era competitiva: La Revisión Integrada de Seguridad, Defensa, Desarrollo y Política Exterior (o Revisión Integrada , para abreviar) amenaza con continuar esa tendencia. Anunciada
como la revisión más importante de su tipo desde el final de la Segunda
Guerra Mundial, e intentando revisar no solo la política de defensa y
seguridad, como la Revisión de seguridad y defensa estratégica de 2010 y 2015hizo,
pero también para incluir la política exterior y de ayuda, buscó reunir
la totalidad de las políticas exterior e interior de Gran Bretaña para
trazar un camino posterior al Brexit. El informe está repleto de encabezados como "superpotencia de poder blando", "poder regulatorio", "poder de convocatoria". Todos estos roles arrogantes que intentan poner carne en los huesos del proyecto de Gran Bretaña Global .
Sin embargo, la esencia de esta revisión no fueron los roles ostentosos y que golpean el pecho que se acuñaron mucho antes de que se instigara la revisión, sino más bien los intereses que reafirmó y cómo alimentaron una visión de adónde ir a continuación. Los
tres principios rectores últimos de la política exterior británica
siguieron siendo los mismos: mantener la seguridad del Reino Unido; asegurar la prosperidad del pueblo británico; y la protección de la libertad y libertad individual. Pero lo que
diferencia a este informe de los libros blancos anteriores es lo que se
deriva de estos principios rectores: objetivos realistas de política
exterior arraigados en claros intereses nacionales. Aclarar estos objetivos e intereses ha sido un paso importante para aclarar cualquier “ suspenso estratégico ” persistente .”
El
marco estratégico dentro de la revisión buscó delinear cuatro objetivos
generales de la política hasta 2025: mantener la ventaja estratégica a
través de la ciencia y la tecnología; dar forma al orden internacional del futuro (es decir, garantizar que puedan prosperar sociedades abiertas); fortalecer la seguridad y la defensa en el hogar; y desarrollar la resiliencia en el país y en el extranjero. Cada
aspecto del marco estratégico se desarrolló en su totalidad, incluida,
de manera crítica, una explicación de su importancia. El
marco enfatizó el compromiso continuo del Reino Unido tanto con los
Estados Unidos como con Europa, marcado por la adición de
"Euroatlántico" al léxico estratégico británico. El informe deja atrás útilmente la idea de ser un puente entre Europa y los Estados Unidos, así como una predilección por el “boosterismo”en documentos estratégicos del Reino Unido . Un
corolario del informe, y una sección que llamó significativamente la
atención, fue la inclinación del Indo-Pacífico, aclarada proféticamente
por William James en estas páginas.. Sería
fácil caricaturizar una inclinación británica del Indo-Pacífico como
una moda de los think tanks o un acto de vanidad de las élites de
Whitehall, pero el informe se toma el tiempo para explicar por qué la
inclinación no solo es deseable sino necesaria: 1,7 millones de
británicos viven en el región del Indo-Pacífico; la región es central para el comercio; y es importante como crisol para desafíos globales como el cambio climático y la biodiversidad. El informe combina una identificación de intereses fundamentales con acciones concretas que tomará el Reino Unido. Esta
es una contribución valiosa para deshacer la tendencia de los políticos
a pensar en términos de cómo una Gran Bretaña cada vez más marginal
puede ser importante en el mundo, centrándose en cambio en cómo la
política exterior británica es importante para Gran Bretaña.
Este cambio puede parecer modesto, pero como Britain Alone deja manifiestamente claro, la búsqueda vanagloriosa de un papel en el mundo ha llevado a algunos callejones oscuros. Como
Stephens detalla con elocuencia, la crisis de Suez sería el primer
ejemplo de arrogancia instintiva, pero de ninguna manera el último. El
deseo de Gran Bretaña de mantener un arsenal nuclear lo obligaría a
someterse a los estrictos términos del Acuerdo de Nassau con la
administración Kennedy, lo que crearía una disuasión nuclear británica
independiente solo de nombre. Como
resultado de su deseo de mantener su papel global, Gran Bretaña también
se vería humillantemente obligada a acudir, gorra en mano, al Fondo
Monetario Internacional, una institución que ayudó a crear, para lo que
entonces fue el rescate más grande en la historia de la institución en
1976. El compromiso con lo que David Edgerton llamaría elEl “estado de guerra” , un estado orientado a la guerra, persistió durante la Guerra Fría con un gran gasto económico y político.
Estas políticas no fueron simples excepciones, malas negociaciones o mala gestión económica a largo plazo. Los
documentos y discursos oficiales del período de la Guerra Fría están
plagados de ejemplos de funcionarios que intentan crear roles para Gran
Bretaña en el mundo. El estudio de la política futura, 1960–1970iniciado
por el gobierno de Macmillan y completado en 1960, contiene algunos
diagnósticos geopolíticos excelentes, pero fue socavado críticamente por
frases como "somos una parte demasiado importante del mundo libre para
poder retirarnos a un papel pasivo como Suecia y Suiza." Los
funcionarios que escribieron el documento luego dedicaron el resto del
estudio de política futura a política tras política sobre cómo Gran
Bretaña podría ser valiosa para los Estados Unidos, Europa y la
Commonwealth. Estos
funcionarios buscaban un papel coherente que Gran Bretaña pudiera
desempeñar entre estas esferas a expensas de una consideración de lo que
realmente le importaba a Gran Bretaña.
Donde
Stephens es más lúcido y atractivo es en su descripción, a través de
múltiples capítulos, del esfuerzo de la administración de Harold
Macmillan para recoger los pedazos después de Suez. Cada vez más arrinconado, existe casi una sensación de simpatía por el intento de Macmillan de ser una Grecia británica para la Roma de Estados Unidos y, al mismo tiempo, tratar de garantizar que Gran Bretaña no sea excluida de la política europea o de los mercados europeos. Macmillan
estaba forzando el reconocimiento de que no había una contradicción
inherente en las buenas relaciones tanto con Estados Unidos como con
Europa, un reconocimiento que evidentemente trascendería el mandato de
Macmillan. Esta idea sería
la semilla que se convertiría en la necesidad ineludible de Gran
Bretaña de encontrar un papel distinto entre estos dos bloques de poder.
El
primer ministro Harold Wilson inicialmente rechazó la propuesta de
Macmillan de que Gran Bretaña necesitaba una relación cercana con
Estados Unidos. Cuando compareció ante la Conferencia del Partido Laboristaen
Scarborough en 1963 denunció la noción de confiar en una “relación
especial” para “rescatarnos” en un movimiento para distanciar a los
laboristas de la supuesta devoción servil a la alianza angloamericana de
las administraciones anteriores. Pero no rompería con Macmillan por completo. Wilson
centró su atención en el papel de Gran Bretaña en el escenario mundial,
reclamando un papel en el que Gran Bretaña "tendrá tanta influencia en
el mundo como podamos ganar, como podamos merecer". Incluso
si las relaciones con los Estados Unidos fueran malas bajo Wilson, con
Wilson rechazando la solicitud de Lyndon Johnson de enviar tropas a
Vietnam, el fin de la atención de Gran Bretaña al este de Suez
afianzaría aún más la dicotomía Estados Unidos-Europa.
El
verdadero cambio radical, según Stephens, fue la entrada del Reino
Unido en la Comunidad Europea bajo Edward Heath el 1 de enero de 1973.
Esto consolidó a Gran Bretaña como una potencia dentro de Europa y
eliminó la ansiedad, que Macmillan sentía con mayor intensidad, de que
Gran Bretaña pudiera quedar fuera de un bloque de poder europeo. Heath eligió Europa, y la adhesión de Gran Bretaña seguramente ancló a Gran Bretaña en Europa. Tal
era el compromiso de Heath con este objetivo que incluso intentaría
distanciarse de Estados Unidos en un intento de cortejar a las capitales
europeas. Pero Heath no pudo escapar del deseo de encontrar un papel para Gran Bretaña más de lo que pudieron sus predecesores. Su decisión se enmarcó no como un intento de asegurar la prosperidad del pueblo británico, sino como una forma de lograr un papel rector dentro de Europa .
La templanza de Wilson y Heath contrastaba con el apetito de Margaret Thatcher. Stephens centra la lógica orientadora de toda la cosmovisión de Thatcher en torno al fortalecimiento de Gran Bretaña. Thatcher
aplastó cualquier noción de corporativismo británico, impulsó una
rápida desindustrialización, supervisó la desregulación financiera,
mostró escepticismo hacia la reunificación alemana y, más obviamente,
fue a la guerra para defender las Malvinas, todo al servicio del
fortalecimiento de Gran Bretaña. Para Thatcher, la fuerza, o al menos la fuerza percibida, significaba un asiento en la mesa global para Gran Bretaña. Visto
desde Washington, Gran Bretaña podría ser el defensor de Europa (el
Ejército Británico del Rin siguió siendo el mayor despliegue extranjero
permanente de Gran Bretaña). Visto
desde las capitales europeas, Gran Bretaña podría ser un amigo en un
frente común contra las invasiones soviéticas dentro de Europa. Más lejos, Gran
Bretaña era un actor global seguro, tan capaz de manejar duras
negociaciones diplomáticas para entregar Hong Kong como de llevar a cabo
una importante operación militar en un pequeño archipiélago en el
Atlántico Sur. Pero estas
visiones a menudo se irritaban con la realidad de una potencia
intermedia con una influencia desmesurada en ciertos foros globales. Frente
a esta ambigüedad, la política exterior británica fue una mancha de
Rorschach tanto para los funcionarios británicos como para las capitales
extranjeras.
El material de archivo recientemente publicado
de los Archivos Nacionales del Reino Unido del período de la década de
1990 confirma que esta tendencia en la política exterior británica no
disminuyó con el final de la Guerra Fría. En
un seminario de Chequers en enero de 1995, los ministros intentaron
revisar la política exterior británica considerando los acontecimientos
desde la caída del Muro de Berlín, incluido el progreso de la transición
de Rusia a una economía de mercado y la guerra civil en curso en
Bosnia. El hecho de que el
primer ministro John Major califique esto como un ejercicio de
recopilación de "juicios personales y políticos", en lugar de sus
posiciones departamentales, es una lectura reveladora. Solo un ministro planteó la última pregunta de " ¿para qué sirve la política exterior británica ?".”, que fue ignorado a favor de diseñar el equilibrio perfecto a adoptar entre Francia, Alemania y los Estados Unidos. La
cuestión más difícil de considerar el propósito de estas relaciones
finalmente se evitó en favor de la búsqueda familiar de roles.
Para
Stephens, un sentido británico de superioridad, un momento de "Gran
Bretaña sola" de la Segunda Guerra Mundial en su forma más maligna y su
geografía insular han permeado el pensamiento de ministros, funcionarios
y el público británico en el siglo XXI. El
papel militar de Gran Bretaña tanto en la invasión de Irak en 2003 como
en la intervención en Libia en 2011, así como en la votación del Brexit
en 2016, fueron ejemplos dolorosos del juego de roles británico y las
florituras finales en el sombrío cuadro que pinta Stephens.
Donde
Stephens podría ir aún más lejos es discutiendo el impacto de la
academia declinista en aquellos que dirigen la política exterior
británica. Mientras los
políticos de la posguerra hacían un examen de conciencia, los
historiadores y teóricos de todas las tendencias dirigieron su atención a
las preguntas sobre las causas del declive británico, cuándo ocurrió y
si era inevitable. Thatcher y su gabinete leyeron y discutieron The Audit of War de Correlli Barnett , uno de los textos declinantes más famosos de la segunda mitad del siglo XX, ampliamente vendido. Tanto Clement Attlee como Harold Macmillan leyeron ediciones reeditadas de The History of the Decline and Fall of the Roman Empire de Edward Gibbon mientras estaban en el cargo. Baron CP Snow, cuyoLas dos culturas y la revolución científica
postularon que el declive británico se debió a la priorización de la
educación en humanidades a expensas de la educación científica, influyó
en Wilson, lo que resultó en que a Snow se le ofreciera un puesto en el
gobierno laborista de Wilson. Los
intentos de lidiar con el declive por parte de los formuladores de
políticas a lo largo de los siglos XX y XXI se refractaron en el trabajo
de los académicos de la época y, a su vez, a menudo se reflejaron en el
pensamiento de esos mismos formuladores de políticas.
El entorno intelectual en el que se llevó a cabo la Revisión Integrada no fue mejor. En
2020, cuando el Reino Unido encabezaba la lista de muertes por
coronavirus en Europa y el impacto del Brexit comenzaba a sentirse,
reinaba el sentimiento de "donde Gran Bretaña". También
lo hicieron las propuestas para intentar que el Reino Unido importara
en el mundo, como el resurgimiento del apoyo a una alianza entre Canadá,
Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido entre algunos miembros del
Partido Conservador. Sin embargo, a pesar de este entorno y del peso de los enfoques de la política exterior británica de la posguerra, Gran Bretaña solatan claramente describe, la Revisión Integrada rompe con esta tradición. Aclara
y elabora los intereses centrales de Gran Bretaña, proporciona
prioridades de política exterior para defenderlos, señala cambios y
continuidades dentro de la política pasada y proporciona un marco para
guiar la toma de decisiones de política exterior en la próxima década. El
Reino Unido, sin duda, es una potencia intermedia, pero todavía tiene
muchos medios disponibles para lograr sus fines en el escenario global. Pero
esto solo se puede hacer desde una posición de análisis con ojos
claros, no buscando a tientas roles para llenar en el mundo o apelando a
visiones nostálgicas de un pasado imperial pasado. La
responsabilidad ahora recae en los formuladores de políticas para
aprovechar la revisión y garantizar que el hombre del saco de Acheson
quede firmemente en la cama.
