La ambición global se encuentra con la realidad para el Reino Unido
William James || War on the Rocks
A pesar de los comentarios diarios sobre las divisiones dentro del Gabinete y el Partido Conservador en general sobre la futura relación de Gran Bretaña con la Unión Europea, el gobierno ha sido notablemente coherente sobre cómo el Reino Unido debería orientarse después del Brexit. Al asumir el cargo en junio de 2016, el secretario de Relaciones Exteriores Boris Johnson expuso su visión de Gran Bretaña como un "gran actor mundial". Desde entonces, la noción de "Gran Bretaña global" ha llegado a dominar la narrativa del gobierno. El concepto ha ocupado un lugar destacado en los principales discursos de política exterior del primer ministro y fue uno de los temas centrales de la Conferencia del Partido Conservador el mes pasado. Sin embargo, ¿qué significa exactamente "Gran Bretaña global"? ¿Constituye la base de una gran estrategia, un nuevo rol en el mundo, o es simplemente un “esfuerzo de marca engañoso”?
El Reino Unido ya tiene una mano fuerte en términos de poder blando a través de instituciones como el British Council y el BBC World Service, así como centros de investigación y universidades líderes en el mundo. Entonces, ¿en qué se diferencia el concepto de una "Gran Bretaña global" del statu quo? La respuesta radica en parte en el comercio. Después de todo, la capacidad de lograr nuevos acuerdos de libre comercio con países en desarrollo de todo el mundo fue uno de los argumentos clave del arsenal de la Campaña de Abandono. Sin embargo, más allá de sus connotaciones comerciales y de poder blando, es fundamental comprender cómo "Gran Bretaña global" significa un cambio en la postura de alianza del país, así como el uso de sus activos de poder duro. La primera declaración de Gavin Williamson como nuevo secretario de Defensa lo sugiere. Al reemplazar a Michael Fallon la semana pasada, dijo:
[A] medida que dejamos la Unión Europea y forjamos una nueva Gran Bretaña global, la defensa tiene la oportunidad de profundizar viejas amistades y contribuir a construir nuevas en todo el mundo.
Por lo tanto, "Global Britain" se trata de revitalizar el papel extraeuropeo del Reino Unido y significa nada menos que un regreso "al este de Suez". Tales sentimientos huelen a “imperio 2.0” para algunos comentaristas, mientras que otros han cuestionado si el Reino Unido tiene la influencia para jugar un papel global. La última crítica tiene más mérito que la primera, pero aún resta importancia a la fuerza de la mano de Gran Bretaña y su alcance en todo el mundo.
Gran Bretaña es uno de los pocos países que cuenta con una red mundial de alianzas. De hecho, una de las razones por las que siempre ha sido el "socio incómodo" en Europa es porque ha mantenido estrechos vínculos con varias antiguas colonias y dominios en el otro extremo del mundo. Hay apetito por "más Reino Unido en el extranjero", como se dice que dijo el secretario de Estado John Kerry en junio del año pasado. Del mismo modo, el primer ministro japonés, Shinzo Abe, expresó su esperanza en 2012 de que el Reino Unido "reapareciera en términos de participación en el fortalecimiento de la seguridad de Asia".
Desde entonces, se han establecido diálogos ministeriales anuales y se han realizado ejercicios militares conjuntos. Varios de los estados del Golfo también apoyan un mayor papel británico en su región. El gobierno de Cameron dio varios pasos en esta dirección y la Royal Navy ha restablecido una base naval permanente en Bahrein. El concepto de "Gran Bretaña global" tiene el potencial de basarse en iniciativas de este tipo pero, para que tenga éxito, los políticos de alto nivel y los funcionarios públicos deberán lograr un equilibrio sostenible entre los objetivos deseados y los recursos finitos del país. Esto implicará una priorización despiadada y un pensamiento a un gran nivel estratégico.
"Gran estrategia" no es un término que aparezca con frecuencia en el léxico de la política exterior del Reino Unido. El último gobierno laborista y las dos administraciones lideradas por los conservadores han preferido en cambio delinear "estrategias de seguridad nacional". En algunos sectores, la gran estrategia se considera "arrogante" y "asociada con el imperio". Ciertamente no tiene por qué ser así y esta última afirmación se basa, hasta cierto punto, en una mala interpretación de la historia. Todos los estados llevan a cabo una gran estrategia, ya sea que elijan reconocerla o no, y con diversos grados de éxito. Hal Brands, al canalizar a Trotsky, observó con ironía: "Puede que no le interese la gran estrategia, pero la gran estrategia sí le interesa".
Los responsables de la toma de decisiones se enfrentan inevitablemente a compensaciones sobre los objetivos y prioridades en competencia de su país y sobre cómo asignar los recursos en consecuencia. Los juicios que hacen se basan en sus percepciones de los intereses vitales, principales y periféricos del estado. Este es el quid del gran pensamiento estratégico. Brands argumenta de manera convincente que la gran estrategia presta "estructura al arte de gobernar de un país" al proporcionar la "arquitectura intelectual" para la política exterior de un estado, sin la cual sus políticas parecerían ad hoc y reaccionarias. Los funcionarios tienen que lidiar con un entorno nacional e internacional en constante evolución y, por lo tanto, deben revisar periódicamente sus evaluaciones sobre cómo proteger o promover al estado.
Intereses primarios
Muchos críticos creen erróneamente que hacer una gran estrategia implica adherirse rígidamente a un plan de cinco o diez años. Pero parafraseando al general prusiano Helmuth von Moltke, "ningún plan sobrevive al primer contacto con el enemigo". Por lo tanto, los grandes estrategas astutos se adaptarán al entorno nacional e internacional en constante evolución. Esto prácticamente significa que los objetivos del estado pueden cambiar con el tiempo y sus recursos ciertamente lo harán. Esto está ampliamente en línea con la interpretación de Lawrence Freedman del concepto como un viaje:
… Con cada paso de un estado de cosas a otro, la combinación de fines y medios será reevaluada. Se descartarán algunos medios y se encontrarán otros nuevos, mientras que algunos fines quedarán fuera de su alcance incluso cuando se presenten oportunidades inesperadas.
La gran estrategia involucra a los funcionarios al más alto nivel de gobierno que clasifican los objetivos e intereses vitales, principales y periféricos de su país, así como a evaluar continuamente la mejor forma de interactuar con otros estados y desplegar sus propios recursos finitos para proteger o promover estos objetivos e intereses. Por lo tanto, debería verse como un proceso o una forma de pensar, más que como algo escrito en piedra. Se puede hacer bien cuando los medios y fines de un estado están equilibrados (una gran estrategia coherente) y se puede hacer mal cuando esta combinación de evaluaciones y capacidades es insostenible (una gran estrategia defectuosa).
A medida que tome forma el concepto de "Gran Bretaña global", los líderes británicos se enfrentarán a tales compensaciones, dado que la mayoría de las alianzas bilaterales rara vez son gratuitas. Por ejemplo, la profundización de las asociaciones con estados que tienen un historial cuestionable en materia de derechos humanos socava la posición moral y el poder blando de Gran Bretaña. Los funcionarios también deben ser conscientes de los peligros de involucrarse en la política regional. Hablar de más ejercicios militares conjuntos con Japón, por ejemplo, tiende a provocar una respuesta fría de China, un país que se encuentra en la cima de la lista de deseos de acuerdos de libre comercio de Theresa May. Las nuevas alianzas o el fortalecimiento de las existentes deben basarse en una fría valoración del “interés nacional”. Como se mencionó anteriormente, esto implicará una evaluación seria de qué intereses y valores son de importancia vital, principal y periférica. Se deben priorizar determinadas relaciones, reconociendo las compensaciones involucradas. Además, algunos valores y normas del orden internacional basado en reglas, como la libertad de navegación, deberán estar por encima de otros.
Los planificadores de defensa también deben tener en cuenta el exceso de esfuerzo, particularmente en un momento en el que el presupuesto de defensa parece estar listo para pasar por el quirófano una vez más. Los pedidos de equipo militar estadounidense, como el avión de combate F-35B y el avión de patrulla marítima P-8A Poseidon, están absorbiendo una parte cada vez mayor del gasto del Ministerio de Defensa debido a la caída del valor de la libra esterlina desde la votación del Brexit. el pasado junio. El gobierno se ha embarcado en una “revisión de capacidad” para asegurarse de que tiene recursos suficientes para cumplir con los compromisos establecidos en la Revisión de seguridad y defensa estratégica de 2015. Este enfoque parece sensato a primera vista. Como se indicó anteriormente, garantizar que haya un equilibrio sostenible entre los medios y los fines y los fines y los medios es la esencia del pensamiento estratégico responsable y coherente. Sin embargo, el peligro es que los funcionarios se fijen en los "ahorros por eficiencia" y mantengan sus compromisos mientras dejan de lado las capacidades. Sin embargo, el efecto de la depreciación de la libra en el presupuesto de defensa podría ser solo una muestra de lo que vendrá si las negociaciones del Brexit fracasan o la economía se estanca. En última instancia, la capacidad de mantener un ejército capaz y de espectro completo depende de tener una economía fuerte.
La actual escasez de mano de obra en la Royal Navy también es muy preocupante, teniendo en cuenta que es probable que la dimensión militar de la estrategia de "Gran Bretaña global" esté centrada en la marina. La Royal Navy se ha visto obligada recientemente a desmantelar anticipadamente el portaaviones HMS Ocean para ayudar a tripular los nuevos portaaviones de la clase Queen Elizabeth. Aparte de estas consecuencias temporales en la capacidad, los portaaviones, una vez que estén operativos, convertirán a Gran Bretaña en uno de los pocos estados con alcance militar global. Se está reconfigurando un puerto en Omán para atracar estos enormes barcos capitales, y los ministros han sugerido que el HMS Queen Elizabeth será enviado a Asia en su primer despliegue. Algunos temen que los retrasos en las adquisiciones limitarán la cantidad de F-35B británicos disponibles para su viaje inaugural, pero el Cuerpo de Marines de los EE. UU. estará recuperando los números al menos a corto plazo. Es fácil ser cínico al respecto, pero estos operadores fueron diseñados específicamente teniendo en cuenta la interoperabilidad.
La presencia de una fuerza de ataque de portaaviones británica en el Golfo subrayaría el compromiso de Gran Bretaña con sus alianzas más allá de Europa. El Reino Unido es uno de los defensores más acérrimos del orden internacional basado en reglas, que es tan esencial para su continua prosperidad, así como la de su aliados. Los transportistas pueden ser el mordisco detrás de los ladridos de Gran Bretaña cuando se trata de la gobernanza de los bienes comunes globales. Por supuesto, esto sería valioso para los Estados Unidos, ya que busca reequilibrar sus activos militares hacia el Pacífico, al tiempo que mantiene una posición capaz en el turbulento Oriente Medio.
Más allá del Golfo, Gran Bretaña sigue enviando pequeñas cantidades de activos militares al Océano Índico para participar en ejercicios conjuntos con Australia, Nueva Zelanda, Malasia y Singapur. Los Acuerdos de Defensa de las Cinco Potencias, que se firmaron en 1971 después de que la mayor parte de las fuerzas británicas se retiraran de la región, ayudan a apuntalar la seguridad del sudeste asiático. Dada la importancia creciente de esta área para la economía global, la participación de un portaaviones en estos ejercicios sería una de las mejores formas de demostrar la mayor determinación de Gran Bretaña de garantizar la estabilidad regional e internacional.
Sin embargo, existen límites para el lado del poder duro de la "Gran Bretaña global". Los portaaviones necesitan protección suficiente y un Grupo de Trabajo Marítimo, incluso complementado con barcos aliados, extenderá la flota de superficie de la Royal Navy al límite. El Reino Unido tiene actualmente 13 fragatas Tipo 23 y seis destructores Tipo 45, pero no todos están disponibles al mismo tiempo, dada la necesidad de reparaciones, así como la defensa doméstica. Aquellos que se despliegan están dispersos por el mundo y desempeñan una variedad de funciones, desde patrullas contra la piratería frente al Cuerno de África hasta la defensa de las Islas Malvinas. La Royal Navy también está llamada a ayudar en las operaciones de socorro de emergencia a raíz de desastres naturales, como lo demostró acertadamente recientemente el portahelicópteros HMS Ocean en el Caribe.
Sin embargo, ha habido una creciente preocupación durante el último año de que algunos de los viejos Type 23 sean dados de baja antes de ser reemplazados por las fragatas Type 26 y Type 31e. Los Type 23 se retirarán a razón de uno por año a partir de 2023, pero no se espera que el primer Type 26 esté operativo hasta mediados de la década de 2020. Más recientemente, ha habido una oleada de especulaciones de que varios Type 23 podrían venderse antes de 2023, como parte de la revisión de capacidad en curso. Tal movimiento socavaría gravemente el impacto naval de la "Gran Bretaña global".
Incluso si asumimos el escenario optimista, que el número de fragatas no desciende por debajo de 13, la Royal Navy aún tendrá que concentrar su flota de superficie en el Grupo de Trabajo Marítimo a expensas de otras áreas. Esto crea más problemas, ya que un grupo de trabajo de transportistas, obviamente, solo puede estar en un lugar a la vez. La capacidad de Londres para cumplir con sus compromisos de alianza puede entrar en duda si dos crisis, provocadas por el hombre o de otro tipo, estallan simultáneamente. Por lo tanto, tener una red mundial de alianzas podría resultar ser un albatros alrededor del cuello de la "Gran Bretaña global".
Si los rumores que circulan en Whitehall deben tomarse al pie de la letra, los Royal Marines también pueden perder 1.000 efectivos, junto con sus barcos de asalto anfibio, el HMS Albion y el HMS Bulwark (uno de los cuales debe mantenerse en puerto de todos modos debido a lo mencionado anteriormente). escasez de mano de obra). Independientemente de su visión de la "Gran Bretaña global", el gobierno debe cumplir sus compromisos con la seguridad del norte de Europa. Cortar la única fuerza de combate del Reino Unido en clima frío enviaría un mensaje equivocado a los aliados escandinavos del país, entre otros.
Las compensaciones y contradicciones inherentes a la "Gran Bretaña global" se relacionan con un punto más amplio sobre la identidad de Gran Bretaña y su elusiva búsqueda de un papel. Desde la famosa afirmación de Dean Acheson de que el Reino Unido "había perdido un imperio y aún no había encontrado un papel", no ha habido escasez de políticos británicos que intentan articular el lugar de su país en el mundo. En 1975, James Callaghan declaró que los británicos eran los "constructores de puentes", una idea de la que más tarde se hizo eco Tony Blair en su discurso de "poder fundamental" de 1999. "Gran Bretaña global" es sólo la última versión de esta tendencia. El problema es que las concepciones de los roles nacionales son a menudo demasiado imprecisas y difíciles de medir, particularmente una tan expansiva como la "Gran Bretaña global". Es difícil ver cómo los planificadores pueden conciliar ese papel en la relación crucial entre medios y fines. Por ejemplo, no está claro si el logro de ese papel es el objetivo de la gran estrategia nacional o del gobierno, o el medio para lograr fines convencionales como la prosperidad y la seguridad. "La búsqueda de un papel único", escribió una vez Christopher Hill, es "como la búsqueda del Santo Grial" y puede ser "una distracción fatal para los políticos con responsabilidades".
El nuevo secretario de Defensa y sus colegas enfrentan algunas decisiones difíciles sobre cómo desplegarán los limitados recursos diplomáticos y militares del país para construir o profundizar alianzas más allá de Europa. Inevitablemente habrá que hacer concesiones, lo que requerirá un pensamiento estratégico a gran escala. Los responsables de la toma de decisiones deben centrarse en cuestiones específicas y ubicarlas en el contexto de los intereses y recursos del país. Para Petar la búsqueda de roles grandiosos que impiden un pensamiento estratégico coherente podría no ser el curso de acción más sabio.
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