El peso del puñetazo: ambición y poder británicos
Patrick Porter || War on the Rocks
En el invierno de 2015, cuando Gran Bretaña emitió su última declaración sobre su orientación nacional, hubo indicios de que los deseos que habían apuntalado su arte de gobernar estaban desapareciendo.
El Medio Oriente está implosionando a través de derramamientos de sangre sectarios y la guerra fría más amplia entre Arabia Saudita e Irán. Contra las expectativas optimistas, la ola yihadista desatada el 11 de septiembre no se agota. Los fanáticos del estado islámico no son una súper amenaza, pero atacan los intereses y las normas profanas que preocupan a los británicos, desde Palmira hasta París. El poder continúa fragmentándose violentamente en partes del norte de África. El colapso continúa en Libia, a pesar de los esfuerzos por forjar un gobierno de unidad, donde en 2011 Gran Bretaña se había unido a una coalición para dirigir la marea de la Primavera Árabe en la dirección correcta. Tras atravesar la sangre para sobrevivir, Assad no ha aceptado salir del escenario por la izquierda. Una huida de personas que escapan de esta angustia trae conmoción al mundo mediterráneo más amplio y a una Europa continental no preparada.
Más globalmente, una caída en la demanda china, y la economía volátil de China en general, amenazan con provocar otra recesión. Aunque las sanciones han castigado al régimen de Putin por su agresión en Ucrania, los observadores de la OTAN temen que una extensión del aventurerismo de Rusia a los países bálticos pueda desencadenar una crisis cada vez mayor. No estamos viviendo el momento más peligroso de la memoria. La Guerra Fría fue peor y más violentamente turbulenta, no menos, a pesar de los recuerdos rosados de muchos observadores. Pero es innegable que el entorno de seguridad actual se está deteriorando. No ha habido un mejor momento desde la caída del Muro de Berlín para reevaluar el poder británico y el equilibrio de su poder con sus ambiciones.
A pesar de las afirmaciones en contrario, la última revisión estratégica de Gran Bretaña no es tan mala. Tanto la Estrategia de Seguridad Nacional (NSS) como la Revisión de Seguridad y Defensa Estratégica (SDSR) realizan serios esfuerzos para responder al empeoramiento del entorno. La planificación estratégica es extremadamente difícil, sobre todo porque requiere que los responsables de la toma de decisiones inviertan en capacidades que necesitan largos plazos de entrega, frente a problemas potenciales que son difíciles de predecir y que pueden surgir rápidamente. Frente a ese problema general, SDSR 2015 cierra la brecha, o parte de la brecha, entre capacidad y compromisos. Hace serios esfuerzos para identificar y sopesar los riesgos, y ofrece un diseño para la búsqueda de la seguridad a medida que violentas turbulencias amenazan el orden estratégico de Oriente Medio y Europa del Este. Se debe algo de crédito. Gran Bretaña también merece elogios por su papel en los esfuerzos prudentes para mitigar algunas de las potencialidades más peligrosas, ayudando a hacer retroceder el programa nuclear iraní, cambiar gradualmente el rumbo contra el Estado Islámico y reforzar el flanco oriental de la OTAN frente al revisionismo de Putin.
También se deben algunas advertencias. El documento, y sus arquitectos, trabajan a partir de algunas suposiciones sospechosas que siguen dando forma al arte de gobernar británico. La formulación de una estrategia de seguridad nacional es un ejercicio imperfecto que es aún mejor que "salir del paso", pero no siempre funciona como un proceso de gobierno deliberado, intencional y sistemático. También puede estar impulsado por hábitos acumulados, suposiciones arraigadas y "sentido común" que no se examinan adecuadamente. Las suposiciones deben identificarse y probarse explícitamente, si Gran Bretaña quiere boxear de manera inteligente.
Debatir el arte de gobernar británico es entrenar con el lenguaje del boxeo. La culpa recae directamente en Lord Douglas Hurd, quien en 1993 habló de Gran Bretaña "superando nuestro peso en el mundo". Aunque esto se ha convertido en un cliché cansado, resume con precisión la preocupación permanente de los responsables políticos británicos durante décadas. Desde 1945, cuando una Gran Bretaña agotada por la guerra pasó de ser un coloso geopolítico a un estado importante a la sombra del ascenso de Estados Unidos, el ejercicio de niveles desproporcionados de poder ha sido el objetivo esquivo de su gobierno.
Hoy en día, Gran Bretaña podría fichar como un peso semipesado en relación con el pequeño grupo de luchadores líderes. Pero como espera la teoría de la "influencia desmesurada", su repertorio de alcance global, su posición como potencia nuclear, sus instituciones atractivas, su volumen económico, su instrumento militar afilado, su disuasión del Tridente, sus lazos con la Commonwealth y su relación con el mundo. campeón significa que todavía puede cenar en la mesa superior. Gran Bretaña puede, espera, proyectar poder de manera benigna y efectiva.
Sin embargo, ¿cómo puede un estado generar este tipo de poder, o incluso medirlo? La aspiración de ejercer una escala y una calidad de poder especiales conlleva ansiedad por volverse "pequeño". Como muestra el estruendo del Brexit, el miedo al declive y la irrelevancia acecha el debate sobre el propósito y la magnitud del poder británico. Los internacionalistas metropolitanos, desde la LSE hasta The Economist, a menudo se quejan de que el boxeador británico ha perdido el estómago por la pelea, está cansado de la arena internacional y debería reanudar los golpes (y ampliar su repertorio) para restaurar la fe de la multitud en su músculo. . Otros toman la misma obsesión pero la invierten. Advierten que Gran Bretaña se ha excedido y debería colgar los guantes.
Da la casualidad de que Gran Bretaña no se ha "retirado", "retirado" o "vuelto hacia adentro". En cada medida, la quinta economía más grande del mundo es un estado importante y activo. Gasta un porcentaje mayor de su ingreso nacional en desarrollo que la mayoría de los países. Su gasto en defensa puede verse reforzado por una contabilidad creativa, pero aún supera a la mayoría de los miembros de la OTAN. Sus diplomáticos están tratando de negociar acuerdos políticos en Libia y Siria. No fue prudente reducir la experiencia diplomática del país, más sobre esto más adelante, pero esto no refleja un retroceso sino una elevación de la ayuda por encima de la diplomacia.
Un poder parroquial no ayuda a derrocar a un tirano en Trípoli ni bombardea a los islamistas en dos estados del Medio Oriente. No lleva a los estados de la UE a imponer sanciones a Rusia en protesta por su agresión en Ucrania. No aumenta la colaboración de defensa con Japón, desde ejercicios conjuntos hasta ciberseguridad y desarrollo de nueva tecnología de misiles. Incluso la mayoría de los defensores del "Brexit" no piden la retirada de la OTAN ni el aislamiento de ningún tipo. El historial general de participación, especialmente en un momento de escasos recursos y presión para aliviar la austeridad en el país, sugiere que en las ocasiones en que el Reino Unido se ha negado a embarcarse en proyectos riesgosos en el extranjero, como cuando el Parlamento votó para no bombardear al régimen de Assad en 2013, no es porque los parlamentarios electos hayan abandonado amoralmente el mundo. Fue porque pensaron que unirse a la guerra civil siria era una mala idea.
Entonces Londres todavía está en el ring. Todavía quiere ser algo entre una superpotencia y "Bélgica con armas nucleares". Para posponer el declive y darle un peso renovado al golpe, los sucesivos gobiernos británicos han adoptado la práctica de la elaboración de estrategias formales. Cuando 2015 llegó a su fin, el Reino Unido publicó su Estrategia de seguridad nacional y su revisión estratégica en un documento combinado. Junto con algunos otros países, Gran Bretaña hace lo históricamente inusual de escribir y codificar su estrategia por adelantado y abiertamente. El país se ha asentado ahora en un ritmo de revisiones estratégicas quinquenales, adaptando a su propia gobernanza las formas e instituciones del “estado de seguridad nacional” estadounidense, con una estrategia declaratoria, un consejo de seguridad nacional y un proceso de revisión formal regular. No podemos esperar demasiado de estos documentos públicos. Pero pueden establecer principios organizativos para la toma de decisiones. Y poner la estrategia de seguridad nacional y la revisión de defensa en una publicación combinada no integra necesariamente la diplomacia, la economía y el poder militar, pero es un comienzo.
La estrategia de seguridad nacional es una inflexión de lo que solía ser una “gran estrategia” o la orquestación del poder y los compromisos entre guerras y décadas. A primera vista, hay algo históricamente poco británico en la gran estrategia. “Grand suena como grande” y grande suena como Napoleón. Londres prefiere la "estrategia de seguridad nacional". Parece menos contaminado por la ambición imperial. Pero la “estrategia de seguridad nacional” también evoca ambición, y los líderes británicos aún expresan la aspiración de seguir siendo una gran potencia.Con este último esfuerzo, ¿los británicos han hecho un buen trabajo?
El SDSR 2015 es el documento sucesor del SDSR 2010. Funciona en las vías del tren establecidas cinco años antes. En 2010, el gobierno declaró que no habría una “contracción estratégica” y reduciría las capacidades militares como parte de su esfuerzo por abordar un problema de déficit de deuda, lo que tensó el equilibrio entre medios y fines.
En 2010, el gobierno asumió un entorno benigno, o "bastante" benigno, con el fin de la campaña de Afganistán y la confrontación interestatal que parecía una eventualidad remota. Desde entonces, el entorno de seguridad se ha erosionado progresivamente, estalló la guerra en Ucrania y una guerra importante involuntaria no puede descartarse tan fácilmente.
En 2010, la SDSR describió un mundo incierto e impredecible. “Incertidumbre” era su lema. Sin embargo, también definió un papel ambicioso para el Reino Unido en la prevención de problemas "aguas arriba", estabilizando estados frágiles y difundiendo una gobernanza ilustrada, lo que sugiere una visión muy segura de que Occidente traerá orden al caos. Con Libia ahora casi un estado destrozado, y el desorden tras los intensos esfuerzos para reconstruir Irak, esa confianza parece fuera de lugar.
El pecado de SDSR 2010 no fue reducir el gasto. En las circunstancias fiscales, era defendible alguna reducción. El problema era que no proporcionaba un marco lo suficientemente coherente o realista para juzgar cómo interpretar o reaccionar ante las crisis en el norte de África, el Levante o Ucrania.
Con esta mano difícil, SDSR 2015 da algunos pasos loables. Reconstruye algunas capacidades que se han erosionado. La mayoría de las evaluaciones comienzan y terminan con inversiones militares, pero deberíamos comenzar con la diplomacia. Hans Morgenthau observó que la diplomacia es el instrumento que vincula todas las demás materias primas "en un todo integrado, les da dirección y peso, y despierta sus potencialidades adormecidas al darles el aliento del poder real". Las reducciones en la inversión en experiencia y embajadas han reducido la capacidad de Gran Bretaña para detectar alertas tempranas. Según el informe del Subcomité de Asuntos Exteriores de la UE de la Cámara de los Lores de febrero de 2015, "el Ministerio de Relaciones Exteriores ha perdido experiencia y capacidad analítica sobre Rusia y la región", lo que hace que el Reino Unido y otros Estados miembros "no puedan leer los eventos en el tierra y ofrecer una respuesta autorizada ". Por lo tanto, es bienvenido que la nueva revisión se comprometió (y dio seguimiento) a extender la experiencia del país a áreas destacadas para los intereses de seguridad británicos, incluida la capacidad lingüística en mandarín y árabe, y la reconstrucción de la experiencia en Rusia.
En el frente militar, SDSR ayuda a Gran Bretaña a alejarse de una era de esfuerzos armados prolongados, intensivos e insostenibles de construcción de una nación, y hacia una era de incursiones e interrupciones. Ya es bastante difícil para las superpotencias seguir luchando en campañas de contrainsurgencia contra determinadas partes más débiles con mayores intereses en un conflicto. Es aún más difícil para las "potencias medias" como el Reino Unido, especialmente dado que el dominio geográfico y de seguridad de Gran Bretaña también cubre la defensa de la OTAN, el entorno marítimo-aéreo, el ciberespacio cada vez más controvertido y responsabilidades no triviales que van desde las Islas Malvinas hasta Chipre.
Es posible que el mundo estratégico se haya movido hacia un lúgubre continuo de violencia crónica, en algún lugar entre el trabajo de policía ligero de baja intensidad y las grandes guerras de alta intensidad y sostenidas. Si es así, las inversiones que coinciden con SDSR 2015 al menos le dan al Reino Unido la capacidad de contener y limitar las amenazas desde lejos, habilitadas por agencias de seguridad e inteligencia fortalecidas, para ganar tiempo para que las partes locales restablezcan el orden. Esto no es solo una cuestión de "diplomacia de misiles". El paso a una postura de "asalto" también informa la formación de nuevas "brigadas de ataque" más móviles diseñadas para ser desplegadas a un ritmo alto a largo plazo con una huella logística más baja. Dentro de los límites de la reducción, el ejército británico está trabajando duro para reconstituirse en torno a una división integrada de nuevo aspecto.
En el escenario más sombrío de la confrontación interestatal y la guerra, el Reino Unido está pensando más, y con razón, pero dentro de una escala aún limitada de equipos y personal. SDSR restaura la capacidad de reconocimiento marítimo y guerra antisubmarina. El nuevo avión de patrulla marítima Boeing P8 habilita la capacidad de Gran Bretaña para monitorear el "Atlántico profundo y lejano" y agregar una capa de seguridad a su disuasión nuclear y portaaviones. Éstas son elecciones prudentes. El sondeo persistente de Rusia del espacio aéreo británico y sus alrededores náuticos sugiere que el Reino Unido tiene razón al no proceder con el supuesto de una vecindad inmediata benigna. Este contexto geopolítico hace que el aumento de la colaboración anglo-francesa sea particularmente valioso. Por otro lado, las duras limitaciones de los recursos significan que si las cosas siguen empeorando, el Reino Unido carece de capacidad para la acción independiente. Para la Royal Navy, una flota de escolta reducida y personal insuficiente significa que tendría dificultades para proteger a sus (próximos) portaaviones sin reducir el resto de su flota, y con la falta de redundancia, no puede permitirse cometer errores. Tal como están las cosas, la Royal Navy podría convertirse en una fuerza estirada y reacia al riesgo, con un número limitado de capacidades exquisitas con las que no se atrevería a jugar.
El SDSR 2015 también contiene algunas suposiciones y omisiones incorporadas. Primero, ¿qué pasó con Afganistán? Fue central para la revisión de 2010. Luego, fue un compromiso “actual” que condicionó la revisión y se le otorgó el estatus de “Esfuerzo Principal” con protección y prioridad. Es comprensible que con la transición planificada a las fuerzas de seguridad de Afganistán, ya no sea el esfuerzo principal. Pero casi se escapa del radar de SDSR 2015, que describe brevemente la ayuda británica y la misión de entrenamiento y asesoramiento de la OTAN. Desafortunadamente, Afganistán, mientras hablamos, puede estar desmoronándose, con los talibanes eternos recuperando terreno y el Estado Islámico estableciendo un punto de apoyo. Estos retrocesos no serían tan alarmantes si no fuera porque Afganistán limita con un Pakistán nuclear. Es una contingencia remota pero real, que un aumento en el conflicto podría extenderse, con parte o todo su arsenal cayendo en manos radicales en caso de un colapso del gobierno o una revolución. El terrorismo nuclear es muy difícil de llevar a cabo, pero no quisiéramos realizar el experimento, y la coalición liderada por Estados Unidos tiene interés en tomar medidas alcanzables para prevenirlo. Este problema refleja una tendencia más amplia en el debate de seguridad occidental a oscilar entre la amenaza de inflación y la complacencia. Afganistán no es una lucha existencial con apuestas ilimitadas que algunos defensores sugirieron que fue hace cinco años, ni, por el contrario, debería ser una ocurrencia tardía ahora. La sugerencia de que una coalición internacional se comprometa a “mantener la línea” con una guarnición en Afganistán mientras negocia un acuerdo regional es digna de ser entretenida, pero difícilmente se escuche.
El SDSR 2015 también tiene un problema con China. En la actualidad, el gobierno abraza a China y la define a través de la lente de la "agenda de la prosperidad", como un actor y socio principalmente comercial para Gran Bretaña. Esto es evidente en la propia SDSR, que utiliza un lenguaje notablemente más suave sobre China que sobre Rusia, y minimiza la práctica reciente de China de apoderarse y militarizar territorios en disputa en el Mar de China Meridional. También es evidente en las duras inversiones negociadas recientemente entre ambos países. El gobierno no llega tan lejos como para definir a China como un estado exclusivamente comercial, pero coloca otros aspectos estratégicos de la relación en los márgenes. Esto podría crear problemas. En primer lugar, el Reino Unido también está reforzando su colaboración en materia de defensa y seguridad con Japón. No hay nada intrínsecamente malo en esto, pero creará tensiones en lo que se supone es la "época dorada" anglo-china. Dado que Japón es uno de sus principales rivales en un entorno asiático de creciente rivalidad, China puede darse cuenta y podría resultar difícil desvincular las actividades comerciales y militares-estratégicas de Gran Bretaña. Washington también puede notarlo. Londres afirma tener una relación especial con Estados Unidos, pero con el giro asiático de Washington, su redistribución de activos aéreos navales a Asia y su fortalecimiento de los lazos con los estados asiáticos, el primo mayor de Gran Bretaña enfáticamente no eleva el comercio por encima de todo en sus relaciones con Beijing. . Es posible que en este tema el gobierno esté cayendo presa de las ilusiones del almuerzo gratis, de la sintonía de intereses y del comercio sin política. Esta apuesta puede valer la pena las recompensas, pero sería prudente considerar los costos y realizar pruebas rigurosas a todo el movimiento.
SDSR 2015 también ofrece una lógica amplia y problemática de lo que podría llamarse "seguridad anticipatoria" o la ambición de prevenir problemas con mucha anticipación mediante la aplicación juiciosa de asesoramiento, capacitación y recursos, una agenda que sustenta el "Compromiso de defensa". Las experiencias recientes de este experimento no han sido todas felices y algunas han tenido graves consecuencias no deseadas. Es difícil llevar una gobernanza estable a los estados frágiles aumentando su capacidad para gobernar. Supone implícitamente que se trata principalmente de un ejercicio técnico, más que político. La dificultad es el "problema de la desalineación", en el que otros actores a los que se les brinda ayuda occidental a menudo tienen una visión separada, ya veces en conflicto, de sus intereses. Proporcionar armas, habilidades y dinero a gobiernos depredadores o partidistas puede reforzar en lugar de reformar su comportamiento e implicar a Occidente en lo que las víctimas ven como represión. Los recursos que fluyen para reforzar la gobernanza pueden alimentar la corrupción e implicar al ocupante, avivando la resistencia y endureciendo la división. Si un gobierno anfitrión es un depredador de su población, por ejemplo, esto puede socavar la reforma del sector de la seguridad. En Irak, debido a que un régimen chiita gobernó de manera sectaria para alienar a las comunidades sunitas, 26 mil millones de dólares de inversión estadounidense en el ejército, la policía y el sistema judicial (incluidos unos 12 mil millones de dólares en suministros al ejército iraquí) durante una década crearon una fuerza que no se mostró dispuesta a lucha por el Estado, que fue vaciado por la corrupción, y que colapsó y huyó ante la ofensiva del Estado Islámico. Esto no significa que el Reino Unido nunca deba adoptar medidas de seguridad anticipadas. Pero debe tener los ojos claros sobre lo que puede lograr y lo que cuesta.
Aunque se deben elogiar las medidas para reforzar las fuerzas de la OTAN en Europa del Este, todavía no son suficientes en dos aspectos. En primer lugar, puede que no sean suficientes o que no estén lo suficientemente preparados estrictamente en términos de guerra. Según las pruebas de los ejercicios recientes, el Reino Unido, según se informa, todavía tendría dificultades para reunir una brigada con una preparación creíble. En segundo lugar, incluso si este no fuera el caso, existe una dificultad con la disuasión y la escalera de escalada. Más allá de la mera capacidad para operar, puede haber una brecha peligrosa dentro de la correlación de fuerzas convencionales de tamaño insuficiente (de tamaño insuficiente en comparación con lo que Rusia podría aplicar a la región) y las fuerzas nucleares occidentales. Si esa brecha parece demasiado grande, es posible que el cable trampa de una fuerza protectora internacional no sea suficiente, y un agresor podría apostar por la percepción de que la OTAN no estaría dispuesta a subir rápidamente a la cima de la escala de escalada. O podría usar tácticas de corte de salami para apoderarse del territorio y luego desafiar a la OTAN a una respuesta desproporcionada. Como observan Jakub Grygiel y A. Wess Mitchell,
El posicionamiento avanzado de las tropas estadounidenses es útil para apuntalar la efectividad de la disuasión extendida estadounidense en la región y debe hacerse de inmediato. Pero ese paso por sí solo no disuadirá a Rusia. El aspecto disuasorio de esta postura avanzada es que coloca los activos y la mano de obra de los EE. UU. En una posición vulnerable, creando un llamado cable trampa, mostrando así compromiso y creando el incentivo para defender al país aliado. La pérdida de soldados estadounidenses por un ataque inicial del enemigo crearía, según el argumento, poderosas presiones para que Washington responda. [Pero] ¿Qué pasa si ni siquiera están involucrados porque el ataque es tan limitado, un "golpe y una pausa" como el de Crimea, que no se acerca a las fuerzas estadounidenses? Si el agresor establece un hecho consumado rápido, entonces las fuerzas estadounidenses tendrían que usarse no para defender el territorio de un aliado, sino para atacar a un enemigo que ya ha logrado su objetivo territorial y, con toda probabilidad, ha cesado las operaciones militares.
Por último, en el momento de redactar este informe, existe una posibilidad no trivial de que la existencia del Reino Unido como unión política pueda estar amenazada. Alguna cadena de eventos entre el Brexit y la secesión escocesa podría poner todo en juego, desde bases navales en Escocia hasta la constitución británica. En ese escenario, Gran Bretaña tendría que volver a pensar en el peso de su impacto.
