Los dimes y diretes de la política exterior británica

Perderse en un papel: medio siglo de política exterior británica

Oliver Yule-Smith || War on the Rocks









Philip Stephens , Gran Bretaña sola: el camino de Suez al Brexit (Faber, 2021)

En 1962, el exsecretario de Estado de los Estados Unidos, Dean Acheson, asestó un duro golpe a la política exterior británica. Con una frase irónica creó una tarea de Sísifo. Era la última parte del aforismo muy utilizado de Achesonque "Gran Bretaña había perdido un imperio y no pudo encontrar un nuevo papel" que dolió. Dado que continuaría criticando los intentos de Gran Bretaña de proporcionar aperturas para el diálogo con la Unión Soviética, mientras elogiaba la solicitud de Gran Bretaña al Mercado Común, es probable que Acheson no tuviera la intención de tocar un nervio tanto como lo hizo. Pero tanto entonces como después, la declaración fue una fuente de angustia existencial tanto para los ministros del gabinete como para Whitehall. El no poder encontrar un papel implicaba que Gran Bretaña todavía tenía un papel que cumplir. La búsqueda de este papel se incorporó a la burocracia británica y se filtró en la conciencia pública (las dos respuestas más populares a una encuesta reciente sobre lo que significa Gran Bretaña Global fue que Gran Bretaña era un "campeón del libre comercio y la globalización" y "una potencia diplomática"). .

Un Puente Atlántico. Una potencia mundial. Un poder que "golpea por encima de su peso". Genial Britannia. Un centro mundial. Gran Bretaña sola: el camino de Suez al Brexit de Philip Stephens vale la pena leerlo solo por su capacidad para ensamblar y descifrar estos clichés británicos por excelencia. Estos roles ofrecen una narrativa de mosaico que intenta, no siempre con éxito o incluso de manera integral, combinar una amalgama incómoda de circunstancias geopolíticas, poder relativo, intereses, sentimiento público y conocimiento político.. El papel que los ministros y funcionarios querían que Gran Bretaña desempeñara a menudo dictaba los objetivos que perseguía Gran Bretaña. La creencia de que Gran Bretaña todavía tenía un papel distinto que desempeñar en el mundo era un consuelo reconfortante. La búsqueda de un papel y el declive de Gran Bretaña estaban íntimamente entrelazados. Como resultado, la política exterior de Gran Bretaña a menudo mostró una alarmante falta de enfoque en lo que era bueno para Gran Bretaña.

A primera vista, el informe publicado recientemente por el gobierno del Reino Unido, Gran Bretaña Global en una era competitiva: La Revisión Integrada de Seguridad, Defensa, Desarrollo y Política Exterior  (o Revisión Integrada , para abreviar) amenaza con continuar esa tendencia. Anunciada como la revisión más importante de su tipo desde el final de la Segunda Guerra Mundial, e intentando revisar no solo la política de defensa y seguridad, como la Revisión de seguridad y defensa estratégica de 2010 y 2015hizo, pero también para incluir la política exterior y de ayuda, buscó reunir la totalidad de las políticas exterior e interior de Gran Bretaña para trazar un camino posterior al Brexit. El informe está repleto de encabezados como "superpotencia de poder blando", "poder regulatorio", "poder de convocatoria". Todos estos roles arrogantes que intentan poner carne en los huesos del proyecto de Gran Bretaña Global .

Sin embargo, la esencia de esta revisión no fueron los roles ostentosos y que golpean el pecho que se acuñaron mucho antes de que se instigara la revisión, sino más bien los intereses que reafirmó y cómo alimentaron una visión de adónde ir a continuación. Los tres principios rectores últimos de la política exterior británica siguieron siendo los mismos: mantener la seguridad del Reino Unido; asegurar la prosperidad del pueblo británico; y la protección de la libertad y libertad individual. Pero lo que diferencia a este informe de los libros blancos anteriores es lo que se deriva de estos principios rectores: objetivos realistas de política exterior arraigados en claros intereses nacionales. Aclarar estos objetivos e intereses ha sido un paso importante para aclarar cualquier “ suspenso estratégico ” persistente .”

El marco estratégico dentro de la revisión buscó delinear cuatro objetivos generales de la política hasta 2025: mantener la ventaja estratégica a través de la ciencia y la tecnología; dar forma al orden internacional del futuro (es decir, garantizar que puedan prosperar sociedades abiertas); fortalecer la seguridad y la defensa en el hogar; y desarrollar la resiliencia en el país y en el extranjero. Cada aspecto del marco estratégico se desarrolló en su totalidad, incluida, de manera crítica, una explicación de su importancia. El marco enfatizó el compromiso continuo del Reino Unido tanto con los Estados Unidos como con Europa, marcado por la adición de "Euroatlántico" al léxico estratégico británico. El informe deja atrás útilmente la idea de ser un puente entre Europa y los Estados Unidos, así como una predilección por el “boosterismo”en documentos estratégicos del Reino Unido . Un corolario del informe, y una sección que llamó significativamente la atención, fue la inclinación del Indo-Pacífico, aclarada proféticamente por William James en estas páginas.. Sería fácil caricaturizar una inclinación británica del Indo-Pacífico como una moda de los think tanks o un acto de vanidad de las élites de Whitehall, pero el informe se toma el tiempo para explicar por qué la inclinación no solo es deseable sino necesaria: 1,7 millones de británicos viven en el región del Indo-Pacífico; la región es central para el comercio; y es importante como crisol para desafíos globales como el cambio climático y la biodiversidad. El informe combina una identificación de intereses fundamentales con acciones concretas que tomará el Reino Unido. Esta es una contribución valiosa para deshacer la tendencia de los políticos a pensar en términos de cómo una Gran Bretaña cada vez más marginal puede ser importante en el mundo, centrándose en cambio en cómo la política exterior británica es importante para Gran Bretaña.

Este cambio puede parecer modesto, pero como Britain Alone deja manifiestamente claro, la búsqueda vanagloriosa de un papel en el mundo ha llevado a algunos callejones oscuros. Como Stephens detalla con elocuencia, la crisis de Suez sería el primer ejemplo de arrogancia instintiva, pero de ninguna manera el último. El deseo de Gran Bretaña de mantener un arsenal nuclear lo obligaría a someterse a los estrictos términos del Acuerdo de Nassau con la administración Kennedy, lo que crearía una disuasión nuclear británica independiente solo de nombre. Como resultado de su deseo de mantener su papel global, Gran Bretaña también se vería humillantemente obligada a acudir, gorra en mano, al Fondo Monetario Internacional, una institución que ayudó a crear, para lo que entonces fue el rescate más grande en la historia de la institución en 1976. El compromiso con lo que David Edgerton llamaría elEl “estado de guerra” , un estado orientado a la guerra, persistió durante la Guerra Fría con un gran gasto económico y político.

Estas políticas no fueron simples excepciones, malas negociaciones o mala gestión económica a largo plazo. Los documentos y discursos oficiales del período de la Guerra Fría están plagados de ejemplos de funcionarios que intentan crear roles para Gran Bretaña en el mundo. El estudio de la política futura, 1960–1970iniciado por el gobierno de Macmillan y completado en 1960, contiene algunos diagnósticos geopolíticos excelentes, pero fue socavado críticamente por frases como "somos una parte demasiado importante del mundo libre para poder retirarnos a un papel pasivo como Suecia y Suiza." Los funcionarios que escribieron el documento luego dedicaron el resto del estudio de política futura a política tras política sobre cómo Gran Bretaña podría ser valiosa para los Estados Unidos, Europa y la Commonwealth. Estos funcionarios buscaban un papel coherente que Gran Bretaña pudiera desempeñar entre estas esferas a expensas de una consideración de lo que realmente le importaba a Gran Bretaña.

Donde Stephens es más lúcido y atractivo es en su descripción, a través de múltiples capítulos, del esfuerzo de la administración de Harold Macmillan para recoger los pedazos después de Suez. Cada vez más arrinconado, existe casi una sensación de simpatía por el intento de Macmillan de ser una Grecia británica para la Roma de Estados Unidos y, al mismo tiempo, tratar de garantizar que Gran Bretaña no sea excluida de la política europea o de los mercados europeos. Macmillan estaba forzando el reconocimiento de que no había una contradicción inherente en las buenas relaciones tanto con Estados Unidos como con Europa, un reconocimiento que evidentemente trascendería el mandato de Macmillan. Esta idea sería la semilla que se convertiría en la necesidad ineludible de Gran Bretaña de encontrar un papel distinto entre estos dos bloques de poder.

El primer ministro Harold Wilson inicialmente rechazó la propuesta de Macmillan de que Gran Bretaña necesitaba una relación cercana con Estados Unidos. Cuando compareció ante la Conferencia del Partido Laboristaen Scarborough en 1963 denunció la noción de confiar en una “relación especial” para “rescatarnos” en un movimiento para distanciar a los laboristas de la supuesta devoción servil a la alianza angloamericana de las administraciones anteriores. Pero no rompería con Macmillan por completo. Wilson centró su atención en el papel de Gran Bretaña en el escenario mundial, reclamando un papel en el que Gran Bretaña "tendrá tanta influencia en el mundo como podamos ganar, como podamos merecer". Incluso si las relaciones con los Estados Unidos fueran malas bajo Wilson, con Wilson rechazando la solicitud de Lyndon Johnson de enviar tropas a Vietnam, el fin de la atención de Gran Bretaña al este de Suez afianzaría aún más la dicotomía Estados Unidos-Europa.

El verdadero cambio radical, según Stephens, fue la entrada del Reino Unido en la Comunidad Europea bajo Edward Heath el 1 de enero de 1973. Esto consolidó a Gran Bretaña como una potencia dentro de Europa y eliminó la ansiedad, que Macmillan sentía con mayor intensidad, de que Gran Bretaña pudiera quedar fuera de un bloque de poder europeo. Heath eligió Europa, y la adhesión de Gran Bretaña seguramente ancló a Gran Bretaña en Europa. Tal era el compromiso de Heath con este objetivo que incluso intentaría distanciarse de Estados Unidos en un intento de cortejar a las capitales europeas. Pero Heath no pudo escapar del deseo de encontrar un papel para Gran Bretaña más de lo que pudieron sus predecesores. Su decisión se enmarcó no como un intento de asegurar la prosperidad del pueblo británico, sino como una forma de lograr un papel rector dentro de Europa .

La templanza de Wilson y Heath contrastaba con el apetito de Margaret Thatcher. Stephens centra la lógica orientadora de toda la cosmovisión de Thatcher en torno al fortalecimiento de Gran Bretaña. Thatcher aplastó cualquier noción de corporativismo británico, impulsó una rápida desindustrialización, supervisó la desregulación financiera, mostró escepticismo hacia la reunificación alemana y, más obviamente, fue a la guerra para defender las Malvinas, todo al servicio del fortalecimiento de Gran Bretaña. Para Thatcher, la fuerza, o al menos la fuerza percibida, significaba un asiento en la mesa global para Gran Bretaña. Visto desde Washington, Gran Bretaña podría ser el defensor de Europa (el Ejército Británico del Rin siguió siendo el mayor despliegue extranjero permanente de Gran Bretaña). Visto desde las capitales europeas, Gran Bretaña podría ser un amigo en un frente común contra las invasiones soviéticas dentro de Europa. Más lejos, Gran Bretaña era un actor global seguro, tan capaz de manejar duras negociaciones diplomáticas para entregar Hong Kong como de llevar a cabo una importante operación militar en un pequeño archipiélago en el Atlántico Sur. Pero estas visiones a menudo se irritaban con la realidad de una potencia intermedia con una influencia desmesurada en ciertos foros globales. Frente a esta ambigüedad, la política exterior británica fue una mancha de Rorschach tanto para los funcionarios británicos como para las capitales extranjeras.

El material de archivo recientemente publicado de los Archivos Nacionales del Reino Unido del período de la década de 1990 confirma que esta tendencia en la política exterior británica no disminuyó con el final de la Guerra Fría. En un seminario de Chequers en enero de 1995, los ministros intentaron revisar la política exterior británica considerando los acontecimientos desde la caída del Muro de Berlín, incluido el progreso de la transición de Rusia a una economía de mercado y la guerra civil en curso en Bosnia. El hecho de que el primer ministro John Major califique esto como un ejercicio de recopilación de "juicios personales y políticos", en lugar de sus posiciones departamentales, es una lectura reveladora. Solo un ministro planteó la última pregunta de " ¿para qué sirve la política exterior británica ?".”, que fue ignorado a favor de diseñar el equilibrio perfecto a adoptar entre Francia, Alemania y los Estados Unidos. La cuestión más difícil de considerar el propósito de estas relaciones finalmente se evitó en favor de la búsqueda familiar de roles.

Para Stephens, un sentido británico de superioridad, un momento de "Gran Bretaña sola" de la Segunda Guerra Mundial en su forma más maligna y su geografía insular han permeado el pensamiento de ministros, funcionarios y el público británico en el siglo XXI. El papel militar de Gran Bretaña tanto en la invasión de Irak en 2003 como en la intervención en Libia en 2011, así como en la votación del Brexit en 2016, fueron ejemplos dolorosos del juego de roles británico y las florituras finales en el sombrío cuadro que pinta Stephens.

Donde Stephens podría ir aún más lejos es discutiendo el impacto de la academia declinista en aquellos que dirigen la política exterior británica. Mientras los políticos de la posguerra hacían un examen de conciencia, los historiadores y teóricos de todas las tendencias dirigieron su atención a las preguntas sobre las causas del declive británico, cuándo ocurrió y si era inevitable. Thatcher y su gabinete leyeron y discutieron The Audit of War de Correlli Barnett , uno de los textos declinantes más famosos de la segunda mitad del siglo XX, ampliamente vendido. Tanto Clement Attlee como Harold Macmillan leyeron ediciones reeditadas de The History of the Decline and Fall of the Roman Empire de Edward Gibbon mientras estaban en el cargo. Baron CP Snow, cuyoLas dos culturas y la revolución científica postularon que el declive británico se debió a la priorización de la educación en humanidades a expensas de la educación científica, influyó en Wilson, lo que resultó en que a Snow se le ofreciera un puesto en el gobierno laborista de Wilson. Los intentos de lidiar con el declive por parte de los formuladores de políticas a lo largo de los siglos XX y XXI se refractaron en el trabajo de los académicos de la época y, a su vez, a menudo se reflejaron en el pensamiento de esos mismos formuladores de políticas.

El entorno intelectual en el que se llevó a cabo la Revisión Integrada no fue mejor. En 2020, cuando el Reino Unido encabezaba la lista de muertes por coronavirus en Europa y el impacto del Brexit comenzaba a sentirse, reinaba el sentimiento de "donde Gran Bretaña". También lo hicieron las propuestas para intentar que el Reino Unido importara en el mundo, como el resurgimiento del apoyo a una alianza entre Canadá, Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido entre algunos miembros del Partido Conservador. Sin embargo, a pesar de este entorno y del peso de los enfoques de la política exterior británica de la posguerra, Gran Bretaña solatan claramente describe, la Revisión Integrada rompe con esta tradición. Aclara y elabora los intereses centrales de Gran Bretaña, proporciona prioridades de política exterior para defenderlos, señala cambios y continuidades dentro de la política pasada y proporciona un marco para guiar la toma de decisiones de política exterior en la próxima década. El Reino Unido, sin duda, es una potencia intermedia, pero todavía tiene muchos medios disponibles para lograr sus fines en el escenario global. Pero esto solo se puede hacer desde una posición de análisis con ojos claros, no buscando a tientas roles para llenar en el mundo o apelando a visiones nostálgicas de un pasado imperial pasado. La responsabilidad ahora recae en los formuladores de políticas para aprovechar la revisión y garantizar que el hombre del saco de Acheson quede firmemente en la cama.